Strona główna serwisu Gminy Barlinek

         Od idei - do praktyki
         
          Budżet obywatelsi(a dokładniej budżet partycypacyjny) jest procesem demokratycznym, formą konsultacji społecznych polegającą na podejmowaniu decyzji co do sposobu wydatkowania określonej puli środków publicznych, przy czym w odróżnieniu od pozostałych typów konsultacji społecznych decyzje podjęte przez mieszkańców są wiążące. Uczestnictwo w tej procedurze nie sprowadza się tylko do głosowania na wybrane projekty, ale zakłada również przygotowywanie takich projektów oraz kontrolowanie ich realizacji. Dodatkowo uważa się, że jest to jedno ze skuteczniejszych narzędzi sprzyjających wzrostowi poziomu zaangażowania mieszkańców w sprawy lokalne.         

          W literaturze na ten temat wyróżnia się trzy zasadnicze etapy związane z wprowadzaniem budżetów partycypacyjnych na całym świecie. Na lata 1987-1997 przypada czas „narodzin" idei i jej pionierskie wprowadzenie w Porto Alegre raz zainicjowanie w niektórych krajach Ameryki Południowej (Brazylia, Urugwaj). Od 1997 do 2000 r. system rozprzestrzeniał się przede wszystkim w Brazylii, gdzie został przyjęty w 130 gminach. Od początku XXI wieku można mówić o ekspansji budżetu partycypacyjnego, gdyż został on z powodzeniem przeniesiony do krajów europejskich Hiszpanii, Belgii, Włoszech, Niemczech, Francji, Portugalii, Danii, Szwajcarii, Holandii, Wielkiej Brytanii, Polski), afrykańskich (Kamerun), azjatyckich (Sri Lanca). Na stronie internetowej Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji można znaleźć formację, że budżet obywatelski stosowany jest obecnie w ponad 1200 miejscowościach, przy czym są to zarówno wielkie, jak i średnie miasta, poszczególne dzielnice, a nawet małe gminy.

          Należy zaznaczyć, iż nie ma jednego uniwersalnego i powszechnie obowiązującego modelu budżetu partycypacyjnego, każda z tych jednostek administracyjnych tworzy własne schematy postępowania w ramach budżetu, biorąc pod uwagę wielkość kwoty, którą mogą dysponować mieszkańcy, oraz dostosowując go do lokalnych warunków i problemów. Aktualnie funkcjonuje kilka typów budżetu partycypacyjnego, wśród których najbardziej znany i najczęściej stosowany jest model oparty na doświadczeniach z Porto Alegre.

          Pionierskie Porto Alegre

          Porto Alegre jest brazylijskim miastem liczącym blisko 1,4 mln mieszkańców, stolicą stanu Rio Grande do Sul, ważnym portem rzecznym, ośrodkiem akademickim, jak również miejscowością borykającą się z dość dużym bezrobociem i problemami mieszkaniowymi. Ale najbardziej jest znane z tego, że jako pierwsze wprowadziło budżet partycypacyjny, czyli dopuściło mieszkańców do decydowania o sposobie wydawaniu środków publicznych. W swoim pierwotnym kształcie budżet ten obowiązywał w latach 1990-2004, aby następnie zostać zmienionym przez władze miejskie.

          Naczelną zasadą budżetu partycypacyjnego w Porto Alegre był udział mieszkańców w jego tworzeniu poprzez wykorzystanie zgromadzeń sąsiedzkich i tematycznych, a sam proces decyzyjny rozpoczynał się na przełomie marca i kwietnia danego roku kalendarzowego. Wtedy to w każdej dzielnicy i w każdym z pięciu obszarów tematycznych organizowano spotkania sąsiedzkie, w których mogli brać mieszkańcy miasta od 16 roku życia. Starano się dotrzeć z informacjami na temat idei budżetu oraz o terminach spotkań do jak największej grupy obywateli poprzez ogłoszenia w telewizji, radio, za pomocą plakatów i samochodów wyposażonych w głośniki. Chodzono po domach, namawiając do wzięcia udziału w spotkaniach, stworzono punkty, w których można było zapoznać się z nową formą partycypacji. W trakcie pierwszych spotkań (dzielnicowych) prowadzono akcję edukacyjną mieszkańców, w ramach której objaśniano zasady planowania budżetu, omawiano ostatnie inwestycje miejskie i przygotowywano „grunt" pod spotkania tematyczne, w ramach których rozważano kwestie ogólnomiejskie, czyli ponaddzielnicowe. Zebrania te dotyczyły kwestii związanych m.in. z transportem, kulturą, podatkami, sportem, opieką zdrowotną, planowaniem przestrzeni publicznych itp.

          Następnym etapem (po burzliwych dyskusjach i rozpoczęciu procesu identyfikacji swoich potrzeb i zainteresowań) był wybór delegatów do Forum Delegatów Regionalnych (reprezentujących dzielnice) oraz Forum Delegatów Tematycznych. Liczba delegatów była ustalana proporcjonalnie do liczby osób biorących udział w zebraniach i wahała się od jednego na każdych pięciu mieszkańców (w pierwszych latach funkcjonowania budżetu partycypacyjnego) do jednego na dwudziestu (od 1996 r.). Praca delegatów trwała rok i była bezpłatna. Do tego grona nie mogli być wybrani ani urzędnicy, ani radni. Fora oprócz funkcji konsultacyjno-kontrolnych miały również za zadanie mobilizację mieszkańców do udziału w kolejnych zgromadzeniach. Członkowie forów zbierali się raz w miesiącu na spotkaniach, które były otwarte również dla innych obywateli; mieli oni dostęp do biura Burmistrza, mogli zadawać pytania i żądać wyjaśnień, gdy realizacja poszczególnych zadań opóźniała się, była niezgodna z ustalonym harmonogramem lub przekraczała wyznaczony budżet.

          Drugim etapem były tzw. zebrania pośrednie, które trwały od połowy kwietnia do 23 maja. Zbierano na nich postulaty, prośby, pomysły, w trakcie burzliwych dyskusji i głosowań ustalano inwestycyjne priorytety mieszkańców. W trakcie tych spotkań ustalano również hierarchię priorytetów sektorowych, do których należały początkowo: gospodarka ściekowa, gospodarka mieszkaniowa, brukowanie, pomoc społeczna, zdrowie, edukacja, transport i komunikacja miejska, organizacja miasta, a następnie (od 1998 r.) uzupełniono je o kulturę, czas wolny, sport i turystykę oraz rozwój ekonomiczny. To, jak ważna była dana kwestia, zależało od wielkości procentowej mieszkańców zgłaszających zapotrzebowanie na inwestycję, liczby mieszkańców dzielnicy oraz priorytetu przyznawanego przez mieszkańców. Hierarchia ta pozwalała zapoznać się z tym, co dla obywateli jest najważniejsze, czyli powinno być realizowane w pierwszej kolejności. Dla przykładu: w 2003 r. pierwszym priorytetem były mieszkania, drugim - edukacja, trzecim - brukowanie ulic, a w 1997 pierwszym - mieszkania, drugim - brukowanie ulic, trzecim kanalizacja i ścieki. Oczywiście na zebraniach rozmawiano nie tylko o kwestiach ogólnych - priorytetach, ale również schodzono na poziom konkretów, najpierw dzieląc każdy sektor programowy na podkategorie (np. w ramach gospodarki mieszkaniowej mówiono o wykupie ziemi pod budowę, dofinansowaniu przeprowadzek, remontach mieszkań itp.) i ustalając w ich obrębie hierarchię, a następnie wyznaczając konkretne miejsca dla prowadzenia inwestycji.

          Etap trzeci (od maja do lipca) wiązał się z prezentacją przez pracowników urzędu miasta założeń budżetowych, informowano o wpływach i „sztywnych" wydatkach (takich, które muszą być ponoszone), wraz z dyskusjami i głosowaniami dotyczącymi konkretnych projektów. W trakcie tych spotkań wybierano również członków Rady Budżetu Partycypacyjnego COP (po dwóch z każdej dzielnicy i zgromadzenia tematycznego wraz z dwoma zastępcami), którzy pracowali społecznie i mogli być wybrani nie więcej niż dwa razy. W skład tej rady oprócz delegatów (32 z dzielnic i 10 z grup tematycznych) wchodzili również przedstawiciele: Federacji Stowarzyszeń Sąsiedzkich Porto Alegre (jedna osoba), związku zawodowego pracowników samorządowych (jedna osoba), zarządu miasta (dwie osoby). Członkowie rady uczestniczyli w intensywnym szkoleniu na temat budżetu, a następnie koordynowali i organizowali budżet, który miał być zgodny ze wskazaniami obywateli, co było związane m.in. z tworzeniem dzielnicowych i tematycznych list preferowanych inwestycji i zestawianiu ich zarówno z prawnymi, jak i z finansowymi możliwościami. W tym czasie członkowie Forów Dzielnicowych i Tematycznych przekazywali stanowisko COP mieszkańcom, zbierali od nich opinie, o których informowali Radę. Każda propozycja do budżetu była szczegółowo opisana i poddana pod dyskusję na zebraniach organizowanych w dzielnicach. W ten sposób tworzono budżet, który po przegłosowaniu przez członków COP był przekazywany burmistrzowi, a następnie prezentowany radzie miasta. Ze względu na partycypacyjny charakter procesu tworzenia budżetu miasta nigdy nie zdarzyło się, aby radni odrzucili zaproponowany im projekt. Do 30 grudnia powstawał plan inwestycyjny dla Porto Alegre, co kończyło proces decyzyjny.

          Polskie doświadczenia

          Zainteresowanie budżetem partycypacyjnym w Polsce jest coraz większe, wprowadzili go już lub myślą o jego wprowadzeniu Sopot, Poznań, Zielona Góra, Elbląg, Bydgoszcz, Chorzów, Bytom, Dąbrowa Górnicza, Łódź, Płock, Radom, Toruń, Warszawa. Ale pierwszym miastem w Polsce, które wprowadziło go w 2011 r., był Sopot, a jego pomysłodawcą Sopocka Inicjatywa Rozwojowa (SIR), czyli grupa aktywnych sopocian starająca się zwiększyć udział mieszkańców miasta w procesie podejmowania decyzji. Propozycja wprowadzenia takiego typu budżetu była trzecim wnioskiem - po inicjatywie uchwałodawczej oraz regulaminie miejskich konsultacji społecznych - tej samej grupy mieszkańców Sopotu. W ramach budżetu obywatelskiego proponowano wydać jeden proc. wydatków z budżetu miasta, czyli około dwóch mln złotych, co miało być kwotą z jednej strony wystarczającą do sfinansowania wielu niewielkich projektów, a z drugiej sumą „bezpieczną" do uczenia się tego typu partycypacji. Inicjatorzy, po zgromadzeniu wiedzy na temat sposobu funkcjonowania budżetów partycypacyjnych na świecie, zaproponowali, aby jego kształt został wypracowany z udziałem mieszkańców i radnych, dodatkowo dla całego projektu zorganizowano kampanię informacyjno-edukacyjną. W maju 2011 r. zatwierdzono w głosowaniu kwotę trzech mln złotych oraz powołano doraźną Komisję ds. budżetu obywatelskiego, która miała ustalić szczegóły związane z funkcjonowaniem tego budżetu, m.in. opisać procedury zgłaszania projektów, głosowania, weryfikacji projektów oraz sposobów promowania idei budżetu wśród mieszkańców. Na uwagę zasługuje fakt, iż głównym przeciwnikiem budżetu partycypacyjnego w Sopocie był ówczesny prezydent tego miasta, który postulował, aby mieszkańcy mogli decydować o całym budżecie, czyli myślał o tradycyjnych budżetowych konsultacjach społecznych. Po burzliwych i nie zawsze korzystnych dla SIR-u głosowaniach ustalono, jaki kształt przybierze budżet obywatelski w Sopocie. Mieszkańcy dowiedzieli się o budżecie obywatelskim za pośrednictwem strony internetowej magistratu, rozwieszonych plakatów, a także dzięki ogłoszeniom opublikowanym w lokalnej gazecie. Dodatkowo rozesłano do wszystkich gospodarstw domowych dwie fale druków bezadresowych: za pierwszym razem z ogólnymi informacjami i formularzem do zgłoszenia projektu, a za drugim - z kartą do głosowania oraz datami i miejscami spotkań konsultacyjnych. Przez półtora miesiąca mieszkańcy mogli zgłaszać projekty, które nie były ograniczone ani tematycznie, ani kwotowo. Zebrano ponad 500 propozycji oraz uwag do samego budżetu. Zostały one poddane weryfikacji przez pracowników urzędu, którzy przygotowali również szacunkowe wyceny tych projektów. Projekty powinny być oceniane tylko pod względem formalnym, okazało się jednak, że część z nich została odrzucona, ponieważ urzędnicy nie byli w stanie ich wycenić albo uważali, że są one nieracjonalne, niekorzystne dla miasta itp. Efektem tej pracy było wybranie po kilkanaście projektów dla każdego z czterech okręgów wyborczych oraz 22 projektów ogólnomiejskich (te miały kosztować ponad milion złotych). Przed samym głosowaniem zorganizowano spotkania konsultacyjne, na których można było zapoznać się z wnioskami, nie cieszyły się one jednak zbyt dużą popularnością (pojawiało się na nich 20-30 osób). Samo głosowanie trwało sześć dni, przy czym każdy mieszkaniec mógł wypełnić tylko jedną kartę do głosowania w wersji papierowej lub elektronicznej. Weryfikacja tożsamości odbywała się poprzez okazanie dowodu osobistego (głosowanie osobiste) lub podanie imienia, nazwiska, adresu zamieszkania, daty urodzenia (wersja elektroniczna). Każdy mieszkaniec mógł wybrać maksymalnie po pięć inwestycji na liście „małych inwestycji" (ich koszt miałby nie przekraczać miliona złotych) i bardziej złożonych projektów (powyżej miliona złotych). Okazało się, że frekwencja w głosowaniu wyniosła około siedmiu proc. uprawnionych do głosowania. Po obliczeniu głosów prezydent zdecydował się rekomendować radnym inwestycje na łączną kwotę siedmiu mln złotych. Zostało to bardzo skrytykowane, ponieważ do puli projektów do realizacji oprócz tych wybranych w trakcie głosowania prezydent „dorzucił" też kilka innych, które jemu przypadły do gustu. Od tej decyzji odwołała się Sopocka Inicjatywa Rozwojowa, która postulowała usunięcie z listy projektów „proprezydenckich", gdyż nie uzyskały one wystarczającego poparcia. Sprawę rozwiązano w ten sposób, że do realizacji pod szyldem „budżetu obywatelskiego" weszły propozycje zgłoszone przez mieszkańców. Dwie dodatkowe prezydenckie inwestycje zostały do tego dokumentu dołączone, ale opatrzone informacją, iż zostały zgłoszone przez prezydenta. Po doświadczeniach związanych z wprowadzeniem pierwszy raz budżetu obywatelskiego w Sopocie sformułowano zalecenia związane ze zmianą procedury.

          Cechy budżetu partycypacyjnego

          Biorąc pod uwagę zarówno polskie, jak i zagraniczne doświadczenia związane z budżetem partycypacyjnym, należy zastanowić się, jakimi cechami musi się on charakteryzować. Budżet partycypacyjny jest jedną z wielu form aktywności polegającą na zwiększeniu udziału mieszkańców w działaniach podejmowanych w ich otoczeniu (np. na osiedlu, w dzielnicy, mieście), przy czym jest to bardzo istotne, wszak chodzi tutaj o wydawanie publicznych środków. Zdaniem Wojciecha Kębłowskiego budżet partycypacyjny charakteryzuje się pewnymi cechami odróżniającymi go od innych sposobów podejmowania decyzji polegających na współudziale mieszkańców. I tak, ważną jego częścią jest publiczna dyskusja pomiędzy mieszkańcami, którzy powinni przynajmniej raz spotkać się ze sobą i mieć okazję do przedyskutowania proponowanych projektów, sposobów ich realizacji, finansowania itp. Po drugie, wielkość środków przeznaczonych do wydania w ramach budżetu obywatelskiego powinna być ograniczona i dokładnie określona, czyli dyskutując, projektodawcy muszą wiedzieć, jaka kwota pieniędzy przeznaczona jest na dany rok do rozdysponowania w ramach tego budżetu. Zapobiega to podejmowaniu arbitralnych decyzji związanych z rozszerzeniem lub zawężeniem tej kwoty czy to przez radnych, czy prezydentów lub burmistrzów miast. Składane projekty nie powinny się ograniczać tylko do poziomu lokalnego (czyli osiedla, dzielnicy), ale również muszą dotyczyć szczebla ogólnomiejskiego, a co za tym idzie, należy zabezpieczyć pewne kwoty zarówno na projekty dzielnicowe (czy osiedlowe), jak i na działania z poziomu miasta. Decyzje podjęte w ramach budżetu partycypacyjnego są wiążące, a więc mieszkańcy otrzymują informację na temat tego, które z projektów zostały wybrane (tzn. zwyciężyły w głosowaniu), w jaki sposób i w jakim terminie zostaną one zrealizowane, a sam proces ich realizacji jest na bieżąco monitorowany. Warto tutaj podkreślić, że chociaż budżet partycypacyjny jest formą konsultacji społecznych, a więc na władzach miasta nie spoczywa obowiązek wcielenia jego ustaleń w życie, to jednak przedstawiciele władzy deklarują, iż wybrane projekty zostaną zrealizowane. Wszystko więc opiera się na zaufaniu pomiędzy mieszkańcami a wybranymi przez nich przedstawicielami. I wreszcie, budżet obywatelski jest projektem długofalowym, a więc co roku obywatele mają możliwość składania projektów, podejmowania decyzji poprzez głosowanie, które z nich powinny być wcielone w życie. Do listy tej należy dodać jeszcze kilka ważnych cech. Borys Martela pisze, że kształt budżetu i jego procedura powinny zostać ustalone w debacie, w której będą brali udział zarówno przedstawiciele władz, jak i mieszkańców, czyli zasada partycypacji obowiązuje już w chwili tworzenia ram budżetu. Wypracowane zasady muszą być transparentne, jasno opisane, powinny docierać do wszystkich dzięki wykorzystaniu różnych kanałów komunikacyjnych. Przed przystąpieniem do wprowadzania budżetu obywatelskiego należy przygotować dla mieszkańców materiały informacyjne i przeprowadzić skuteczną kampanię edukacyjną. W przypadku jakichkolwiek trudności należy zapewnić projektodawcom wsparcie merytoryczne, np. przy wypełnianiu karty projektu. Udział mieszkańców nie może ograniczać się tylko do przygotowania projektów i oddania na nie głosów, ale muszą mieć oni możliwość wzięcia udziału w całym procesie, m.in. poprzez nadzór nad realizacją wybranych zadań. Mieszkańcy powinni też móc ocenić całą procedurę w trakcie ewaluacji.
Wnioski pochodzące z analizy działań w danym roku pomagają usprawnić procedurę w kolejnych latach. Urzędnicy nie mogą w żaden sposób i na żadnym etapie ingerować w zgłaszane projektu, a jedyna dopuszczalna ocena dotyczy kwestii formalno-prawnych. Oczywiście decyzje dotyczące tego, jakie projekty powinny być finansowane w danym roku, podejmują mieszkańcy w powszechnym głosowaniu. Przestrzeganie tych zasad pozwala mieć nadzieję, że budżet obywatelski jest procedurą pozwalającą mieszkańcom na większą aktywność - wspomagającą zawiązywanie więzi społecznych, podejmowanie decyzji w sprawach ważnych dla nich i ich najbliższego otoczenia, pracującą na rzecz społeczeństwa obywatelskiego.

          Wymierne korzyści

          Do zasadniczych zalet wprowadzenia budżetu obywatelskiego należą przede wszystkim:
· lepsze gospodarowanie środkami gminy, gdyż inwestycje związane są z najpilniejszymi potrzebami mieszkańców, które władze mają szanse poznać i zadecydować o ich zaspokojeniu;
· transparentność finansów i sposobu ich wydawania poprzez kontrolę obywatelską. To czyni ten proces bardziej przejrzystym, do zmniejszania zjawisk negatywnych;
· społeczność lokalna staje się coraz lepiej zintegrowana, czemu sprzyjają spotkania, na których ludzie mogą poprzeć swoje projekty, poznać nawzajem swoje potrzeby i problemy, z którymi się borykają, co w rezultacie przekłada się na wyższy kapitał społeczny;
· wzrasta również identyfikacja z miejscem zamieszkania, ponieważ obywatele, podejmując decyzje związane ze swoim otoczeniem, mają możliwość kształtowania go, czując za nie odpowiedzialność;
· mieszkańcy także zapoznają się ze sposobami zarządzania gminą, wzrasta świadomość tego, jakie działania mogą być podjęte, a jakie są niezgodne z prawem, zmniejsza się „przepaść" pomiędzy mieszkańcami a urzędnikami, co sprzyja budowaniu klimatu zaufania;
· nie należy zapominać również o korzyściach osobistych dla poszczególnych projektodawców (szczególnie tych, których projekty wygrały w głosowaniu i zostały skierowane do realizacji), co jest związane ze wzrostem samoświadomości, iż posiadają oni dobre pomysły, do których są w stanie przekonać obcych sobie ludzi.

Urząd Miejski
w Barlinku

<sup>Bibliografia:
1. Historia Budżetu Obywatelskiego Aneta Krzewińska - dr socjologii, Katedra Metod i Technik Badań Społecznych IS UŁ.
2. 72 Frequently Asked Questions about Participatory Budgeting, Urban Governance Toolkit Series, strona internetowa: www.unhabitat.org.
3. Marcin Gerwin, 8 kryteriów budżetu obywatelskiego, strona internetowa: www.sopockainicjatywa. org.
4. Rafał Górski, Bez państwa. Demokracja uczestnicząca w działaniu, Korporacja Ha!art, Kraków 2007.
5. Wojciech Kębłowski, Budżet partycypacyjny. Krótka instrukcja obsługi, Instytut Obywatelski,
Warszawa 2013.
6. Borys Martela, Ile partycypacji w budżecie obywatelskim, strona int.: www.partycypacjaobywatelska. pl.
7. Ewa Stokłuska, Opis przykładu partycypacji. Budżetu obywatelski w Sopocie, Pracownia
Badań i Innowacji Społecznych Stocznia, strona internetowa: www.partycypacjaobywatelska. pl.</sup>